JAKARTA – Pembentukan daerah otonom baru (DOB) di Indonesia tidak hanya memiliki satu jalur. Dalam kerangka penataan daerah, terdapat dua mekanisme yang dapat ditempuh untuk membentuk daerah persiapan, yakni bottom up melalui usulan pemerintah daerah dan top down berdasarkan pertimbangan kepentingan strategis nasional.
Dua mekanisme tersebut menjadi salah satu pokok penting dalam paparan Prof. Fernandes Simangunsong, Guru Besar Ilmu Pemerintahan Institut Pemerintahan Dalam Negeri (IPDN), pada Rapat Pimpinan Nasional (Rapimnas) dan Konsolidasi Nasional Forum Koordinasi Nasional Percepatan Pembentukan Daerah Otonomi Baru Seluruh Indonesia (Forkonas PP DOB), di Gedung Joang 45, Menteng, Jakarta Pusat, Selasa (29/9/2026).
Dalam paparannya bertajuk “Pandangan Akademis Pembentukan Daerah Otonom Baru dalam Rasionalisasi Fiskal dan Kelembagaan: Membedah Narasi Beban APBN serta Solusi Kemandirian Ekonomi Calon Daerah Otonom Baru (CDOB)”, Fernandes yang juga Ketua Dewan Pakar Forkonas PP CDOB menampilkan kedua mekanisme tersebut sebagai bagian dari kerangka pembentukan daerah persiapan.
Bottom Up: Usulan Berangkat dari Daerah
Mekanisme pertama adalah bottom up, yakni pembentukan daerah persiapan yang berangkat dari usulan pemerintah daerah.
Dalam skema yang dipaparkan Fernandes, gubernur menyampaikan usulan pembentukan daerah persiapan provinsi maupun kabupaten/kota dengan melampirkan persyaratan dasar kewilayahan dan dokumen persyaratan administratif.
Usulan tersebut kemudian masuk ke dalam proses penilaian pemerintah pusat. Pemerintah pusat melakukan penilaian terhadap persyaratan dasar kewilayahan dan dokumen administratif.
Apabila dinyatakan memenuhi syarat, hasil penilaian disampaikan kepada DPR RI dan DPD RI. Selanjutnya, pemerintah pusat membentuk Tim Kajian Independen dengan persetujuan DPR RI dan DPD RI untuk melakukan penilaian terhadap persyaratan dasar kapasitas daerah.
Proses berikutnya melibatkan Menteri Dalam Negeri dan Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD). Hasil kajian dan pembahasan kemudian dikonsultasikan dengan DPR RI dan DPD RI.
Jika hasil konsultasi menyatakan usulan pembentukan daerah persiapan memenuhi persyaratan, Menteri Dalam Negeri menyampaikan izin prakarsa penyusunan Rancangan Peraturan Pemerintah (RPP) tentang pembentukan daerah persiapan kepada Presiden.
Tahap akhirnya berada di tangan Presiden, yang memberikan keputusan apakah usulan tersebut disetujui atau tidak.
Dengan demikian, bottom up bukan berarti daerah dapat membentuk dirinya sendiri. Aspirasi dan usulan dari daerah tetap harus melewati rangkaian verifikasi, penilaian kapasitas, kajian independen, konsultasi antarlembaga, hingga keputusan pemerintah pusat.
Top Down: Jalur Kepentingan Strategis Nasional
Jalur kedua adalah top down, yang memiliki karakter berbeda karena inisiatif pembentukan daerah persiapan didasarkan pada pertimbangan kepentingan strategis nasional.
Dalam skema ini, kementerian/lembaga pemerintah maupun kementerian nonkementerian dapat mengusulkan pembentukan daerah persiapan berdasarkan kepentingan strategis nasional kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri.
Menteri kemudian memberitahukan kepada daerah induk yang wilayahnya akan menjadi cakupan daerah persiapan. Selanjutnya, Menteri membentuk Tim Kajian Lintas Kementerian untuk mengkaji kelayakan parameter pembentukan daerah berdasarkan pertimbangan kepentingan strategis nasional.
Hasil kajian tersebut dibawa ke Sidang DPOD. Setelah dibahas, hasilnya dikonsultasikan Menteri Dalam Negeri kepada DPR RI dan DPD RI. Hasil konsultasi itu kemudian menjadi bahan pertimbangan Presiden untuk menetapkan Peraturan Pemerintah tentang pembentukan daerah persiapan.
Artinya, pada jalur top down, negara mengambil posisi lebih aktif dalam menentukan wilayah yang dinilai memiliki kepentingan strategis untuk dibentuk menjadi daerah persiapan.
Dalam paparannya, Fernandes mengaitkan mekanisme top down dengan ketentuan mengenai kepentingan strategis nasional dalam UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Ia merujuk Pasal 31 ayat (4), yang menyebut pembentukan dan penyesuaian daerah dapat dilakukan berdasarkan kepentingan strategis nasional.
Sementara Pasal 49 sebagaimana dipaparkan dalam materi tersebut berlaku bagi daerah perbatasan, pulau-pulau terluar, dan daerah tertentu untuk menjaga kepentingan dan kedaulatan NKRI.
Daerah yang dibentuk atas pertimbangan tersebut tetap harus melalui tahapan daerah persiapan paling lama lima tahun, memiliki cakupan wilayah dengan batas yang jelas, serta mempertimbangkan parameter pertahanan dan keamanan, potensi ekonomi dan parameter lain yang memperkuat kedaulatan NKRI.
Dalam konteks tersebut, kepentingan strategis nasional tidak semata-mata dimaknai sebagai kepentingan administratif. Materi Fernandes menjelaskan bahwa kepentingan tersebut diarahkan untuk menjaga keutuhan dan kedaulatan NKRI sekaligus mempercepat kesejahteraan masyarakat di daerah perbatasan, pulau-pulau terluar dan daerah tertentu.
Dua Jalur, Satu Ukuran: Kelayakan Daerah
Meskipun memiliki pintu masuk yang berbeda, kedua mekanisme tersebut pada akhirnya tetap bertemu pada persoalan kelayakan daerah.
Dalam materi Fernandes, persyaratan pembentukan daerah mencakup persyaratan dasar kewilayahan dan persyaratan dasar kapasitas daerah.
Persyaratan kewilayahan antara lain meliputi luas wilayah minimal, jumlah penduduk minimal, batas wilayah, cakupan wilayah, serta batas usia minimal provinsi, kabupaten/kota dan kecamatan.
Sementara kapasitas daerah mencakup aspek geografi, demografi, keamanan, sosial, politik, adat dan tradisi, potensi ekonomi, keuangan daerah serta kemampuan penyelenggaraan pemerintahan.
Dengan kata lain, jalur pengusulan boleh berbeda, tetapi ukuran kelayakannya tetap harus berbasis parameter yang terukur.
Pemekaran Harus Masuk Desain Penataan Daerah
Fernandes juga menempatkan pembentukan DOB dalam kerangka yang lebih besar melalui Desain Besar Penataan Daerah (Desartada).
Desartada disebut sebagai rancang bangun penataan daerah tingkat nasional yang mencakup strategi penataan daerah dan kondisi daerah otonom yang ingin diwujudkan dalam kurun waktu tertentu.
Tujuannya antara lain memastikan penataan daerah dilakukan secara terencana, meningkatkan efisiensi dan efektivitas pemerintahan daerah, menetapkan perkiraan jumlah daerah otonom dalam kurun waktu tertentu, serta menjadi dasar kebijakan bagi pemekaran daerah.
Karena itu, pembentukan DOB tidak ditempatkan sebagai proses yang berdiri sendiri. Estimasi jumlah daerah otonom juga disebut harus mempertimbangkan pemenuhan persyaratan dasar kewilayahan, kapasitas daerah serta pertimbangan kepentingan strategis nasional.
Bukan Sekadar Banyaknya Daerah Baru
Perspektif tersebut sekaligus memberikan konteks terhadap tuntutan percepatan pembentukan DOB yang menjadi agenda Forkonas PP DOB.
Bagi daerah yang menempuh jalur bottom up, tantangannya adalah memastikan seluruh persyaratan kewilayahan, administratif dan kapasitas daerah dapat dibuktikan melalui kajian yang memadai.
Sementara bagi wilayah yang memiliki karakter strategis nasional, jalur top down membuka ruang bagi negara untuk mengambil inisiatif berdasarkan kepentingan yang lebih luas, terutama berkaitan dengan kedaulatan, pertahanan-keamanan, perbatasan dan percepatan kesejahteraan masyarakat.
Namun, kedua jalur tersebut tetap berada dalam kerangka penataan daerah yang menuntut kesiapan wilayah dan kapasitas pemerintahan.
Materi Fernandes bahkan menekankan bahwa pemekaran perlu dilakukan melalui seleksi ketat, dengan mempertimbangkan aspek regulasi, kondisi sosial-politik, kondisi fiskal dan kondisi ekonomi nasional. Pemerintah juga perlu menganalisis dampak serta kebutuhan daerah persiapan sejak tahap pembentukan, pelaksanaan hingga setelah menjadi daerah baru.
Dua Pintu untuk Menata Indonesia
Paparan Prof. Fernandes pada Rapimnas Forkonas PP DOB dengan demikian memperlihatkan bahwa terdapat dua pintu konstitusional-administratif untuk mendorong pembentukan daerah persiapan: bottom up dan top down.
Bottom up memberikan ruang bagi daerah untuk mengusulkan pemekaran berdasarkan kebutuhan dan kesiapan wilayah. Sementara top down memberikan ruang bagi pemerintah untuk membentuk daerah persiapan berdasarkan pertimbangan kepentingan strategis nasional.
Keduanya bukan sekadar pilihan prosedural. Di balik dua mekanisme tersebut terdapat pertanyaan yang lebih besar tentang bagaimana Indonesia menata wilayahnya: daerah mana yang memang membutuhkan pemekaran, daerah mana yang siap berdiri sendiri, dan daerah mana yang pembentukannya dibutuhkan negara karena alasan strategis nasional.
Dalam kerangka itu, agenda pemekaran tidak berhenti pada pembentukan pemerintahan baru, tetapi menjadi bagian dari desain penataan wilayah, penguatan pelayanan publik, pemerataan pembangunan dan penguatan kapasitas ekonomi daerah.
Dua jalur pembentukan, tetapi satu tuntutan utama yakni daerah baru harus benar-benar layak dan mampu menjalankan otonomi secara efektif. (*)